Stiinta administrativa

Stiinta sau stiintele administrative studiaza administratia publica, adica fenomenele administrative si orice alte fapte sociale legate de administratie.

Aceasta problema, a studierii stiintei administrtaive, este, contrar aparentelor, departe de a fi simpla. In special din anii 60 exista o dezbatere in mediul academic cit priveste statutul acestui tip de cunoastere. Cunoasterea fenomenului administrativ constituie o stiinta autonoma sau acest tip de cercetare este un ansmablu de cunostinte despre un obiect cu mai multe fatete ? Alte puncte de dezbatere se refera la alte particularitati ale acestor studii. De exemplu, statutul ei de stiinta aplicata si normativa ridica multe probleme: cum poate o aceiasi stiinta sa concilieze exigentele pragmatice cu cele explicative si critice?

Expresia „stiinta administrativa” s-a impus in secolul al XIX-lea, dar disciplina de studiu este in acelasi timp mai veche dar si mai recenta si evolutia acestui tip de cunoastere a fost determinata de factori institutionali, ideologici, intelectuali (evolutia cunoasterii insasi). Mai veche, in sensul ca au existat preocupari in acest domeniu inca din secolul al XVIII-lea (de exemplu stiinta politiei, esential pragmatica). Mai recenta, in sensul ca stiinta administrativa devine un domeniu autonom de cercetare. Mult timp, cunoasterea administrativa a fost conceputa ca o cunoastere practica, concreta, utila celui care exercita meseria de administrator, pentru a face aceasta profesie mai eficienta. In aceasta viziune, stiinta admnistrativa era conceputa ca arta (meserie) de a administra bine. Spre deosebire de aceasta conceptie, cunoasterea teoretica (stiintifica) a administratiei a aparut recent. Cu toate acestea, studiul administratiei ramine marcat de aceasta perspectiva pragmatica. Astfel, si astazi se mentine o oarecare confuzie cit priveste obiectul de studiu, metodele de investigatie. Cu alte cuvinte, procesul de maturizare nu a fost incheiat.

Ce este stiinta administrativa ?

Definirea acestui domeniu de cercetare ridica probleme si controverse. Autorii nu cad de acord nici cit priveste natura obiectului de studiu, nici asupra locului in cadrul stiintelor sociale.

Care este obiectul de studiu, care sint metodele de analiza ? Exista un obiect unic de studiu, propiru acestui domeniu de cunoastere, sau aceasta disciplina imparte acest obiect de studiu cu alte stiinte ? Are o metodologie proprie, sau utilizeaza metode de analiza comune mai multor domenii ? Chiar daca exista consens asupra faptului ca obiectul de studiu este administratia si fenomenele administrative, ce are in comun discursul juristilor asupra fenomenelor birocratice, cu cel al sociologilor asupra birocratiei sau al managerilor ?, chiar – dar fiecare contribuie la cunoasterea administratiei si fenomenelor administrative

Unii autori vorbesc de stiinta administrativa – la singular, altii de stiinte administrative – la plural. Daca pentru primii stiinta administrativa este un domeniu autonom de cunoastere, un ansamblu coerent de cunoastinte referitoare la fenomenul specific al administratiei, pentru ceilalti, studiul administratiei este un ansamblu de discursuri (cunostinte) dispersate, constituite in timp si suprapuse in spatiu. Nu este un proiect (cunoastere) globala articulata in jurul unei problematici coerente.

Precizari terminologice

Pentru a descifra acest domeniu de cunoastre si a intelege complexitatea lui incepem cu citeva precizari terminologice

Administratia publica

Administratia publica este un actor, o activitate, un proces care incepe acolo unde se termina activitatea guvernamentala si legislativa. Prin faptele ei (ale administratiei) statul se manifesta concret.

Administratie publica mai inseamna un ansamblu de institutii sau persoane insarcinate cu administratia. De asemenea, contine si ideea de cunostinte necesare administratiei dar si putere administrativa.

Deci, conceptul de administratie publice desemneaza unul din conceptele urmatoare :

• ansambul de institutii si organisme, legi si agenti care implementeaza si controleaza contractul social – sectorul public

• atingerea scopurilor sociale printr-o varietate de moduri de interventie mai mult sau mai putin active si directe ale statului – politici publice

• disciplina care face obiectul unor activitati de invatamint si cercetare si care integreaza alte discipline (drept, istorie, sociologie, management, st. politica etc)

• practica profesionala

Aceste componente ale administratiei constituie obiectul de studiu in analizele administrative. Astfel :

Activitatile sint legate de continutul politicilor publice si procesul lor de aplicare. Administratia publica se specializeaza in ceea ce face Statul, cum si cu ce rezultate. Cimpul activitatilor publice este imens : impozitarea (taxe), in schimbul lor bunuri si servicii colective produse si furnizate ca de exemplu prestatiile sociale, indemnizatia de somaj, de accidente de munca. Administrarea acestor programe este o sarcina imensa care revine administratiei publice.

Procesele administrative sint comune tuturor politicilor (agricole, de sanatate etc.). De exemplu, procesul bugetar care se refera la resursele financiare de care dispun serviciile administrative.

Institutiile administrative fac parte din institutiile politice (sau aparatele statului) la fel ca si institutiile legislative, juridiciare, militare. In acest sens, administratia publica este un ansamblu de actori institutionali in relatie cu ministri, deputati, judecatori, grupuri de interes. Multe aspecte legate de sistemul politic sint legate si de administratie (sistem centralizat / descentralizat; ce fel de putere au functionarii : putere birocratica sau tehnocratica ; daca cetatenii au drepturi fata de administratie)

Administratia publica este si un ansamblu de persoane care constituie functia publica. Exista doua nivele ale personalului administrativ : nivelul superior, elita administrativa, consilieri ministeriali si gestionari de mari programe guvernamentale. Putem studia diferite aspecte referitoare la elitele administrative : care este originea lor sociala si geografica ? Cum au fost alese ? Care este formatia lor profesionala ? Care este profilul de cariera ? Care este reprezentarea etnica, religioasa ? Un al doilea nivel cuprinde salariatii : profesionisti, tehnicieni, functionari, lucratori. Ne putem punem intrebari referitoare la originea lor, la cursurile urmate, la apartenenta sociala, etnica etc. De asemenea, putem studia fenomenul de sindicalizare (relatii de minca, greva, relatiile sindicatelor cu partidele).

Administratia publica este o arta si o stiinta, un ansamblu de cunostinte aplicabile la intelegerea si buna utilizare a institutiilor, proceselor si personalului administrativ.

Alte precizari terminologice

Teoretizarea fenomenului administrativ s-a realizat in mod progresiv prin conceptele de „politie”, „administratie”, „birocratie”, in legatura cu evolutia cunoasterii acestui domeniu, concepte pe care le om prezenta mai departe.

Termenii de management si gestiune – sint adesea utilizati cu referire la fenomenul administrativ. De multe ori, autorii isi intituleaza lucrarile utilizind la intimplare termenii de administratie, gestiune sau management, dar exista totusi diferente fundamentale intre acesti termeni. In studiile administrative, aprosurile mai juridice folosite in Europa continentala difera de cele manageriale din America (anglofona si francofona)

Conceptul de management este de origine engleza si se refera la aplicarea mijloacelor umane si materiale necesare functionarii serviciilor publice. Ca activitate este apropiata de administratie, dar este un apros mai modern, dinamic, folosit de cei care sustin ideea unei separari nete intre domeniul politic si administrativ. In acest caz este domeniul specialistilor.

Conceptul de gestiune se refera in general la aspecte legate de incadrarea functionarilor pentru utilizarea optimala a resurselor.

In raport cu managementul si gestiunea, administratie este actiunea de a aplica norme legale, reglementare, politici si programe in scopul luarii deciziei, este o actiune stereotipa si repetitiva, are putina marja de discretie, se aplica la baza piramidei ierarhice. Cu cit ne ridicam in ierarhie, cu atit timpul destinat actelor administrative scade.

In limba franceza se poate evita confuzia, termenul de „gestionar” desemnind un agent de incadrare si cadrele superioare de la toate nivelurile care au sarcina de a atinge obiectivele prin utilizarea optimala a resurselor. Gestionarul calculeaza, optimizeaza, el are o marja discretionara care creste pe masura ce urcam in piramida ierarhica.

In engleza, termenul manager se refera la conducatori si cadre intermediare (notiune corespunzind termenului „gestionar” din franceza).

In franceza, „manager” se refera la cei mai cei mai inalti functionari ai unei organizatii. El se ocupa de creativitatea organizatiei, imagineaza solutii, rezolva probleme, anticipeaza, este judecat dupa rezultat si nu dupa efort.

De fapt, fiecare cadru al piramidei indeplineste rol un de manger, de gestionar si de administrator, dar in proportie diferita (ca efort, timp), dimensiunea manageriala crescind catre virful piramidei. De exemplu, in medie, se apreciaza ca un sub-ministru (manager) isi dedica 70% din timp pentru componementele „managementului”, 25% celor de gestiune (optimizarea structurii organizationale) si 5% actelor administrative. La baza piramidei, profesionisti, functionari dedica 85% din timp pentru administrarea de programe, politici (adica actiitati de rutina), 10% din timp gestioneaza si 5% din timp controleaza (manageriaza) activitatile la nivelul lor.

In engleza este in acelasi timp mai simplu dar si mai complicat. Mai simplu, deoarece nu exista un termen specific echivalent al „gestionarului” din franceza (si romana). Mai complex, deoarece termenul „management” are mai multe sensuri diferite. Daca conceptul de „administratie” semnifica guvernare (vorbim de administratia Obama sau Clinton), adica ansamblul birocratiei americane, in general traducem termenul „administratie”, in sensul francez al cuvintului, prin „bureaucracy” sau „civil service”, concepte care desemneza, ca in franceza, organizarea si aplicarea unei legi, politici sau procedura. Termenul „management” (si manager) se refera, in limba engleza, la o disciplina intelectuala (ca termenul administratie), dar si la sarcinile a doua tipuri de conducatori : sefi executivi si administrativi, dar si cadre superioare si maistri (cei care se ocupa cu un parc de stationare sau de o sala de biliard).

Dincolo de „cearta” terminiologica, trebuie sa vizualizam fiecare nivel ierarhic (contributie la performanta organizatiei). Astfel, in virful ierarhiei, activitatile sint de identificare, luare si asumare a deciziei, adica activitati strategice; in centrul ierarhiei, domina deciziile tactice, iar la baza ierarhiei – deciziile operationale.

Retinem ca domeniul adiministrtaiei publice cuprinde activitati, institutii, persoane si cunostinte implicate in pregatirea si aplicarea deciziilor autoritatilor publice competente.

In afara componentelor administratiei, studiile administrative analizeaza si contextul administratiei publice.

Orice administratie publica trebuie inteleasa in cadrul propriu, adica in context istoric, politic, social, economic, deoarece institutiile administrative fac parte din institutiile statului, functionarii fac parte dintr-o societate, administratia este influentata de orice schimbare economica, culturala, tehnologica.

1. Contextul istoric

Evolutia administratiei nu poate fi inteleasa independent de procesul istoric. De exemplu, birocratia moderna a emers odata cu capitalismul si corespunde dezvoltarii statului capitalist (Weber). Dar stim ca au existat birocratii in China antica, in Egiptul antic, in imperiul roman. In evul mediu, in afara bisericii (tip de birocratie), celelalte forme de birocratie dispar, din cauza descentralizarii proprii feudalismului. In timpul monarhiilor absolute, carcaterizate prin centralizarea puterii, are loc restaurarea birocartiei, structura permanenta si specializata.

Apoi, revolutia franceza democratizeaza recrutarea functionarilor si acorda functionarilor civili statutul de servitori ai statului (si nu ai regelui).

Dezvoltarea Statului in epoca industrializarii conduce, prin multiplicarea interventiilor, la proliferarea institutiilor administrative, la cresterea bugetelor si efectivelor.

Iata citeva exemple prin care intelegem ca dezvoltarea istorica este un factor care influenteaza evolutia institutiilor administrative, cariera functionarilor, raporturile dintre functionari si autoritati politice, etc. Istoria birocratiei ne ajuta, de exemplu, sa aflam cauzele persistentei ei, sau ne permite sa apreciem o administratie. Daca urmarim, de exemplu, sa stim daca ea este eficace, democratica, centralizata sau descentralizata, arbitrara sau respectuoasa a legalitatii, putem utiliza doua tipuri de analize: sa comparam prezentul cu trecutul sau doua contexte etatice. Sau, daca ne propunem sa vedem daca un stat ca Romania, interine, si cit, in economie putem consulta coduri nationale pe o baza istorica sau comparata, vedem cheltuielile la diferite nivele (national, municipal) in domeniul economic. Pentru analize la nivel international, putem consulta datele nationale in perspectiva comparata. In comparatiile internationale tinem cont de contextul politic si social. De exemplu, in tari democratice, administratia publica este neutra, dar se supune guvernelor alese.

In alte contexte, de exemplu in SUA, unde se considera ca administratia publica este comparabila cu administratia afacerilor, in analiza fenomenului administrativ se aplica notiuni ca rentabilitate, productivitate, randament, luate din lumea afacerilor.

2. Contextul social si cultural

Administratia publica prezinta variatii chiar in tari cu regim politic comparabil. Aceste diferente se refera la gradul de formalism al comportamentului sau variatie a importantei acordate punctualitatii.

Michel Crozier analizeaza de exemplu marea varietate de comportament al birocratilor in tarile occidentale. Preferinta francezilor pentru o birocratie rigida este atribuita egalitarismului lor pronuntat, functionarul francez preferind sa fie guvernat de reguli formale, prea detailate pentru a fi realiste, decit sa fie supus ordinelor unui sef cu puteri substantiale. La fel, intr-un studiu comparativ al patronajului, Lemieux analizeaza rolul bisericii catolice in tarile mediteraneene. Locul important al bisericii, ca mediator pe linga divinitate, a influentat favoritismul partizan ca expresie a necesitatii unui patron (ministru, deputat) care sa intervina pe linga administratie.

Administratia este supusa influentelor moravurilor si cutumelor dar le si influenteaza. De exemplu, o schimbare de orar al unui serviciu public poate modifica obisnuintele alimentare ale unui oras.

3. Contextul imediat al administratiei

Se poate referi la diferentele dintre sectorul public si cel privat : ca misiune si obiective, cele doua sectoare sint, prin comparatie, diferite. Statul are ca misiune satisfacerea interesul public (bunuri si servicii publice) asa cum este definit de constitutie si legi, sectorul priat vizeaza obtinerea profitului. Criteriile de eficacitate aplicat celor doua sectoare sint diferite, controlul este diferit, sarcina cadrelor superioare din administratia publica este mai grea si compelxa decit a celor din sectorul privat. Modul de finantare este de asemenea diferit, majoritatea fondurilor administratiei provenind din taxe, redevente, drepturi platite de indivizi si corporatii.

Retinem ca o administratie publica trebuie situata in context istoric, in context politic, in raport cu alte sisteme administrative. Cultura administrativa este in raport cu valorile societatii, rolul si functiile administratiei publice sint in relatie cu cele ale administratiei sectorului mixt si privat.

Stiinta administrativa vs stiinte administrative

Toate stiintele sociale – sociologie, istorie, drept – au studiat direct sau indirect un actor sau o institutie administrativa (organizatie, birocratie, stat). Ele au produs un ansamblu diversificat de cunostinte specifice asupra fenomenului administrativ. In anii 60, studiile din domeniul administrativ au fost un teren de confruntare in special intre sociologie si drept, fiecare din aceste domenii incercind sa si le anexeze. Dar si alte domenii au avut un rol particular in dezvoltarea stiintei administrative : economia, filozofia, psihologia. Toate aceste cunostinte produse de stiintele sociale cele mai diverse asupra fenomenului administrativ ridica o problema de fond – daca exista o stiinta a administratiei sau nu sint decit cunostinte partiale, fractionate ale unor stiinte eterogene ?

Altfel spus, exista doua perspective de a concepe studiul administratiei, doua viziuni asupra specificitatii si statutului acestui domeniu specific de cunoastere: stiinta administrativa si stiinte administrative.

1) Stiinta administrativa

Aceasta abordare considera stiinta administrativa ca fiind o stiinta de sine statatoare, ca stiinta sociala autonoma in intelesul deplin al termenului. Stiinta administrativa este o disciplina stiintifica, un tip de cunoastere integrata, un ansamblu coerent de cunostinte referitoare la anumite categorii de fenomene, fapte sau obiecte si produse cu metode si demersuri specifice (prin cercetare ).

Stiinta administrativa are un obiect propriu de studiu analizat din perspective diferite. Avind un obiect de studiu propriu, aceasta se distinge de stiintele sociale apropiate. Obiectul de studiu este administratia insasi. Cercetatorii studiaza geneza ei, influentele carora ea le este supusa, mediul care o modeleaza, functiile pe care le indeplineste pentru societate.

Administratia exista pentru ca o putem distinge de alte fenomene sociale. Dreptul a contribuit la aceasta definitie, dar o stiinta administrativa nu poate fi edificata pe obiecte de studiu precontruite de catre drept sau istorie. Obiectul „administratie” asa cum este el construit de stiinta administrativa este specific, nu se confunda cu definitiile din drept sau din discursul politic.

Daca vorbim de stiinta administrativa, inseamna ca analiza stiintifica a fenomenului administrativ (care este obiectul de studiu) implica combinarea mai multor perspective de analiza, abordari diferite ale fenomenului. Astfel, siinta administrativa inglobeaza diferite puncte de vedere stiintifice cu care produce o cunoastere specifica noua asupra administratiei, trecind peste frontierele dintre discipline.

Stiinta administrative nu este nici numai juridica, nici numai sociologie, ea este si juridica si sociologica in acelasi timp. Din punct de vedere al stiintei administrative, nu exista o „sociologie administrativa”, un „drept administrativ” sau o „istorie administrativa”, ci o perspectiva (o abordare) istorica, juridica, sociologica, a fenomenului administrativ. Aceste abordari se intrepatrund, stiinta administrativa este interdisciplinara.

Alti autori vorbesc de stiinte administrative. In viziunea acestora, nu exista una, ci mai multe stiinte administrative, cite tipuri de perspective, demersuri, de analize sau discipline care se ocupa de stiinta administrativa. Studiul administratiei este un domeniu de studiu fragmentat din punct de vedere stiintific, este un ansamblu dispersat de cunostinte.

Particularitatile stiintei (stiintelor) administrative

• este un domeniu de cunoastere vechi

• este o stiinta teoretica vizind explicarea si intelegerea fenomenelor sociale fara sa-l orienteze,
• dar este si o stiinta aplicata, adica vizeaza ameliorarea organizatiei si functionarea administratiei

• este o stiinta normativa

• este o stiinta fragmentata istoric si geografic

1) Este o stiinta veche

Studiul administratiei este un domeniu de studiu foarte vechi. In toate marile imperii ale antichitatii, Egipt, China, au existat functionari instruiti (scribi, respectivi mandarini) care pregateau si executau deciziile. In afara faptului ca erau capabili sa citeasca si sa scrie – competente rare si pretioase in acel timp – acestia cunosteau anumite elemente de organizare, finante, comert, drept, dar si ritualuri si cutume. Gasim astfel scoli de administratie in Egipt, India, China, si la Roma. In afara cunostintelor, aceste scoli transmiteau principii, regului de conduita si valori.

Sistemul din China este cel care a exersat cea mai mare influenta. Principiul de selectie al functionarilor prin examen scris dateaza aproximativ din anul 200 i.e.n. si aceasta metoda, desi perfectionata in timp, va fi utilizata pina la revolutia lui Sun Yatsen, adica pina in 1911. Au aparut primele enciclopedii al caror scop era sa permita tinerilor care promiteau sa se pregateasca pentru examenele care aveau loc la fiecare trei ani.

In Marea Britanie, Compania Indiilor orientale s-a inspirat din modelul chinezesc si a creat o scoala de formare a functionarilor la Haileybury, in 1806, unde s-a instituit sistemul de examene scrise pentru admitere. Acest exemplu va fi util atunci cind guvernul britanic va incerca sa faca functia publica mai competenta si eficace, 50 de ani mai tirziu. Astfel, prima mare reforma a unei functii publice din epoca moderna s-a inspirat din sistemul chinezesc vechi de mii de ani.

Trebuie de asemenea mentionata existenta, in tarile germanice, a unei alte traditii, cea a cameralismului, care dateaza din secolul al XVIII-lea. Stiintele camerale, aparute in Prusia si Austria, sint compuse din reguli practice pentru administratia economica si financiara a statului absolutist. Ele au disparut treptat odata cu aparitia si dezvoltarea dreptului administrativ in Germania si Franta in secolul al XIX-lea, dar din ele va ramine o dispozitie care va facilita patrunderea stiintei administrative americane in Germania in anii 1960.

2) Este o disciplina aplicata si normativa

Studiul administratiei este o disciplina a carui obiect este constituit din judecati de valoare si care stabileste reguli si precepte. Daca stiinta administrativa este in primul rind practica, adica o stiinta sociala aplicata, atunci ea trebuie sa adopte valorile sistemului politic. Orice recomandare reflecta valorile care permit alegerea intre mai multe tipuri de actiuni sau proiecte care urmeaza sa fie realizate.

Aceasta particularitate are consecinte importante pentru studiul administratiei publice, in sensul ca o disciplina normativa trebuie sa aiba pretentii modeste :

• in primul rind pentru ca in cursul actiunii pot sa intervina situatii noi, sau informatiile sa fie incomplete, astfel incit cei mai multi practicieni ai administratiei publice considera ca aceasta este nu numai o stiinta dar si o arta;

• in al doilea rind, pentru ca o stiinta care trebuie sa fie utila este limitata cit priveste investigatiile si nu-i putem pretinde observatii dezinteresate ca in cazul stiintelor pure sau fundamentale.

Unii autori acorda acestei contradictii suficienta importanta pentru a refuza titlul de stiinta stiintelor normative si deci si stiintei administrative (Duverger). Totusi, din punct de vedere al normativitatii, cit priveste studiul administratiei, aceasta distinctie nu este un obstacol major, dar este esential sa nu o ignoram. Pentru moment, trebuie sa retinem ca atunci cind realizam sau analizam un studiu de administratie publica este important sa stim daca este de natura practica (normativa) sau stiintifica. Criteriile de apreciere vor fi diferite in functie de genul caruia ii apartine lucrarea. Multe carti, texte, articole, rapoarte, au un obiectiv, astfel incit, pentru a le aprecia, trebuie sa fim atenti la postulatele lor normative si ideologice. Fara a ignora total aceste aspecte, in cazul altor lucrari vor prevala criteriile de evaluare ale metodologiei si rationamentului teoretic proprii stiintelor sociale.

3) Studiul administratiei este o disciplina fragmentata din punct de vedere istoric si geografic

Intrucit evolutia administratiei este influentata de dezvoltarea istorica, politica, sociala, si studiul ei este fragmentat istoric si geografic. Aceasta diversitate a cunoasterii fenomenului administrativ este impusa de istoria politica si institutionala a fiecarei tari. Disciplina a evoluat si este studiata diferit in diferite tari.

Dincolo de particularitatile nationale, exista doua mari modele de cercetari in domeniul administratiei : modelul european si modelul american. Daca in Europa cercetarea este axata pe studiul administratiei publice si predominanta demersului juridic in analiza fenomenelor administrative, in SUA conceptia este mai integrativa, fiind inspirata de studiile organizationale

a) Studiul administratiei in Europa

Dominatia conceptiei juridice in studiul administratiei se explica prin evolutia particulara, istorica si politica a acestui context, marcat de o puternica traditie etatica si administrativa. Aici a aparut Statul-natiune sinonim cu intarirea puterii etatice si crearea unei administratii puternice, aici au aparut monarhiile absolutiste puternic structurate, aici a aparut Statul liberal puternic centralizat, si aici a aparut, dupa cel de-al doilea razboi mondial, Statul providenta puternic interventionist. Aceasta evolutie istorica a marcat puternic conceptia asupra administratiei si studierea acestui fenomen.

Astfel, un interes real pentru studierea acestui domeniu apare odata cu statul absolutist puternic institutionalizat si centralizat, cind se dezvolta o stiinta aplicata a administratiei publice. In Franta, de exemplu, in secolele XVII-XVIII, apare stiinta politiei, un embrion al stiintei administrative, care vizeaza obiective tehnice si pragmatice. Tot in aceasta perioada, in Germania, apar studiile camerale centrate pe studiul acestor institutii administrative prusace.

Aparitia Statului liberal (Statul de drept) determina dezvoltarea dreptului administrativ. Teoreticienii sint in special juristi concentrati apropape exclusiv pe aspectele juridice si contencioase ale functionarii administratiei. Totusi, in prima parte a secolului al XIX-lea, se dezvolta in Europa si o reflectie non-juridica asupra administratiei, dreptul administrativ si stiintele administrative avind o evolutie separata dar paralela. Coexistenta celor doua discipline se estompeaza la mijlocul secolului al XIX-ea cind se impune viziunea juridica si contencioasa a fenomenelor administrative, perioada considerata „epoca de aur” a jurisprudentei administrative.

La mijlocul secolului al XX-lea, aparitia Statul providenta, puternic interventionist, sinonim cu complexificarea aparatului administrativ, faca ca recurgerea la drept sa nu mai este suficienta. Are loc o reinnoire a studiului administratiei pe baze noi, cu accent pe preocuparile pragmatice. Unii analisti continua traditia juridica, alti cercetatori pun accent pe probleme de organizare si gestiune.

2. Viziunea americana

La inceput, fenomenul administratiei nu a atras atentia, nu a produs controverse teoretice. Intr-o tara noua, in plina transformare economica si sociala, accentul era pus pe problemele imediate, concrete. Studiul administratiei publice s-a dezvoltat mai tirziu, cind s-a produs trecerea de la statul rural la cel urban industrializat care cerea structuri administrative, agenti competenti, gestiune moderna.

SUA au cunoscut o serie de reforme administrative succesive pina la al doilea razboi mondial, reforme care au influentat si studiul fenomenului administrativ. O contributie importanta a reflectiei asupra administratiei a avut-o Wilson care in 1887 a pus bazele unei stiinte pragmatice a administratiei inspirata de metodele din sectorul privat al afacerilor si promovarea sistemului de merit.

Si in SUA exista o disciplina a administratiei publice dar care difera de cea europeana prin obiective utilitare si pragmatice ; valorizarea experientai; aversiune fata de doctrine ; loc minim acordat dimensiunii juridice a fenomenelor administrative in absenta unui drept administrativ coerent ; paralelism constant intre administratia etatica si cea privata ( a intreprinderii); paralelism intre stiinta administratiei publice si stiinta gestiunii intreprinderii, intre aceste doua discipline neexistind frontiere nete, ambele fuzionind in teoria organizatiilor.

Studiul organizatiilor este un domeniu specific de studiu american. Stiinta organizatiei s-a dezvoltata mai devreme si mai usor in SUA deoarece, spre deosebire de contextul european, este o tara cu slabe traditii administrativ- etatice. Administratia era considerata o forma de organizatie, deci studiul ei a fost integrat acestui tip de analize.

Premisele stiintei organizatiilor apar totusi in Europa. Este vorba de studiul organizatiilor politice (Marx si Engels), de analizele sociologice ale lui Weber si Michels, de studiile realizate in perspectiva practica la cei preocupati de gestiunea intreprinderii si mai rar a Statului (rationalizarea metodelor si cresterea eficientei).

Desi premisele teoretice ale stiintei organizatiilor apar in Europa, totusi dezvoltarea lor are loc in SUA sub influenta contextului economic si social. Taylorismul si organizarea stiintifica a muncii, scoala relatiilor umane si dezvoltarea perspectivei sociologice a organizatiilor, au condus mai tirziu la aparitia, in anii 50-60, a unei noi discipline, a teoriilor organizatiilor, centrata pe o perspectiva pluridisciplinara (sociologica, psihologica, stiinta politica, economie, management).

Aceasta disciplina studiaza organizatiile de orice tip, administrative, intreprinderi, spitale, biserci, partide, inchisori, scoli, etc. Studiaza aspectul formal / informal al organizatiilor, aspectul tehnic, procesul de integrare, de adaptare in cadrul acestor entitati si rolul lor in atingerea scopului. Propune deci o alta viziune a administratiei considerata o forma particulara de organizatie. Aceasta conceptie asupra administratiei care pune accent pe aspectul organizational, pe resurse si atingerea scopului, pe eficienta si performanta, altfel spus pe aspectul pragmatic al administratiei corespunde culturii americane si valorilor acestei societati.

In Europa, aceasta perspectiva organizationala s-a aclimatizat mai greu. Contextul european, caracterizat de alte traditii ideologice, intlectuale, alte valori, este mai putin centrat pe pragmatism si eficienta.

In Europa, aceasta viziune a fost adoptata mai intii in tarile socialiste. Doctrina comunista insemnind disparitia treptata a statului, deci a administratiei, punea accent pe problemele de organizare a intreprinderii, a societatii. Societatea comunista, societate centralizata, necesita o organizare eficienta. In plus, fiind o societate in curs de industrializare intensiva, era un teren favorabil de aplicare a principiilor tayloriste de organizare a muncii.

In tarile capitaliste din Europa se dezvolta, dupa cel de-al doilea razboi mondial, Statul interventionist (providenta, asistential) ceea ce duce la cresterea interesului pentru studiul metodelor de organizare eficienta, rationalitatea devenind cuvintul de ordine in sectorul public. In functionarea acestuia se imprumuta anumite metode de organizare din sectorul privat, are loc dezvoltarea tehnocratiei.

Retinem ca in studiul administratiei dreptul administrativ ramine materia privilegiata in cea mai mare parte a tarilor pentru ca este formatia preferata in Europa, America latina si Japonia.

Totusi, in Franta, o combinatie de studii in drept urmate de o diploma de studii superioare in stiinta politica este calea dominanta de acces la Scoala nationala de administratie si, eventual, in cariera de inalt functionar.